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提高立法质量 做好新时代地方立法工作

——贯彻落实深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想暨立法工作座谈会精神

□ 本报评论员

提高立法质量是立法工作的永恒话题。习近平总书记指出,要抓住提高立法质量这个关键,推进科学立法、民主立法、依法立法,扩大公民有序参与。要尊重和体现客观规律,努力使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意愿,得到人民拥护,以良法促进发展、保障善治。

提高立法质量,必须坚持党的领导。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在全国地方立法工作座谈会上强调,只有把严格坚持党中央的集中统一领导,落实落细到具体立法实践中,地方立法工作才会不偏离正确“航向”。对此,在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想暨立法工作座谈会上,省人大常委会党组书记、副主任王玺玉提出了三点具体要求。一是坚定政治自觉。要牢固树立党领导立法工作的观念,增强坚持党对立法工作领导的政治自觉,按照中央和省委的决策部署和不同阶段的目标任务,研究确定立法规划和年度计划,加强和改进地方立法工作,服务地方改革发展大局。二是紧扣党委决策。要注意立法与同级党委改革发展部署相协调,及时将同级党委提出的立法建议和要求上升为地方性法规,加强推动高质量发展、生态环境保护、保障和改善民生等重点领域立法,实现立法与改革决策相衔接,特别是对党中央、全国人大和省委交办的重大立法任务,要全力以赴抓好落实。三是坚持请示报告。要对立法规划和计划的编制以及调整,对立法工作中涉及的重大体制、重大项目和重大事项,对重要立法的制定和审议情况,及时向同级党委请示报告,把党委的决策部署全面贯彻到立法工作之中。

提高立法质量,必须严格遵守宪法和法律规定,切实做到依法立法。这就要求我们一要准确把握立法定位。对此,王玺玉指出,要准确把握地方立法的功能定位和特点,处理好上位法与下位法之间的关系,地方立法是细化立法而不是转化立法,上位法的原则精神要充分体现、禁止性规定要全面体现,上位法原则性规定可结合实际具体化。要处理好实施性立法与创制性立法的关系,国家已经制定上位法的,在制定和修改实施性法规时,要结合实际,细化相关规定,使之更具有操作性,防止上下一般粗;在国家尚未立法的领域,要尽量少立一些综合性、宏观性的法规,确定一些小题目进行立法,突出“关键的那么几条”,做到内容精炼、结构紧凑。二要准确把握权限范围。王玺玉指出,必须严格遵循立法法的规定,坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立,科学确定立法项目,不违背上位法赋予的权限范围,不搞越权越位立法。要进一步研究完善,充分发挥补充、先行、创制的作用,体现地方特色,提高针对性和可操作性。三要切实做好备案审查。王玺玉指出,要按照全国人大常委会提出的“规范性文件在哪里,备案审查就跟到哪里”的要求,研究制定和完善有关制度规定,健全机制程序,创新方式方法,实现规范性文件备案审查全覆盖,做到凡政府制定的规范性文件都要纳入备案审查范围。要实行规范性文件备案情况核查通报制度。要坚持主动审查、被动审查、重点审查相结合,对有关方面、组织和公民提出的审查建议,做到件件有处理、有结果、有回复,防止只备不审。要通过备案审查,防止有关部门以文件代替法律法规,防止规章超越立法,对审查发现违反法律法规的规范性文件要及时督促纠正,努力解决“法”出多门、规章超越法规的问题,不断提高全省规范性文件备案审查质量。

提高立法质量,必须遵循立法规律,切实做到科学立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,关键在于健全科学的立法工作机制。这就要求我们首先要健全责任机制。对此,王玺玉强调,在立项环节既要明确政府部门提请确定立法项目的责任,也要明确人大相关部门的审查责任和法工委的统筹责任;在起草环节既要明确政府部门的责任,包括主要领导亲自把关、分管领导具体落实的责任,也要明确人大相关部门提前介入的责任和直接起草的责任;在审议环节既要明确人大相关专门委员会的初审责任、法制委员会的统一审议责任,也要明确常委会组成人员的审议责任、常委会主任会议和常委会党组的领导责任;在表决环节既要明确常委会主任会议提请表决的责任,也要明确常委会组成人员的集体责任。通过明确分阶段、分层次的责任,建立层层把关、各尽其责、共同担责的责任体系,以责任推动落实,以落实体现质量。二要健全论证评估机制。王玺玉强调,要着力完善法规立项论证机制、法规起草机制、立法后评估机制,进一步提高立法质量和水平。三要健全调研机制。立法调研是实现科学立法、提高立法质量的重要举措,也是立法工作紧贴实际、集思广益、汇集民智的有效途径。王玺玉强调,要按照中央和省委的部署要求,注重针对相关法规特点,科学确定调研内容和方式,把走出去调研和请进来调研、实地调研和案头调研、综合调研和专题调研结合起来,既摸清综合情况、又掌握典型案例,既总结经验、又发现不足,把各方面问题摸清吃透,把立法要解决的问题找准,把立法中的不同意见考虑充分,把解决问题的方案研究到位,把结论和决策建立在扎实可靠的立法调研基础之上。四要健全审议机制。审议质量是常委会组成人员自身素质、会前准备以及会议组织程度的综合反映。王玺玉强调,要完善审议准备工作,要围绕立法原意、需要解决的问题、法规文本结构、法规具体条款等进行审议,对分歧意见较大的条款要组织深入讨论。有关专委会要围绕立法解决的重点问题和重要条款,研究提出重点建议,把好专业关。法制委要根据常委会审议情况,形成全面的审查意见向主任会议汇报,把好法律关。五要健全立改废机制。王玺玉强调,要根据不同立法需求和任务,坚持“立、改、废”并重,增强立法工作的协调性、及时性和系统性。要做到因时“立”法,根据形势变化和经济社会发展实际,制定新法规;适时“改”法,把法规修改摆在更加重要的位置,使修改工作常态化;及时“废”法,对于一些明显不适应经济社会发展需要、实际上已不适用的法规,要及时予以废止。

提高立法质量,必须反映各方意愿,切实做到民主立法。民主立法的核心在于立法为民,使法律法规真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。实现民主立法,必须坚持人民的主体地位,在立法工作中贯彻党的群众路线,通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智,体现人民的利益和需求。这就要求我们一是要拓展群众参与途径。为此,王玺玉强调,要进一步健全公众参与地方立法的机制,落实好已经形成的制度,通过网络、微信、客户端等多种方式,广泛征求社会各界的立法诉求,适时反馈公众意见采纳情况,积极回应社会关切。特别是对涉及公民、法人和其他组织切身利益的法规草案,要围绕主要问题和不同意见,组织有关方面进行深入讨论,充分表达不同诉求,实现立法机关与社会公众之间的良性互动,使所制定的法规更接地气、更符合发展需要。二是要注重发挥代表作用。王玺玉强调,要进一步发挥代表的优势作用,把代表意见办理同制定修改法规相结合,认真研究代表提出的与立法有关的建议,对条件比较成熟的可纳入立法计划。同时,在立法过程中,要充分听取和吸收代表的意见建议,邀请代表参与有关立法活动。在征求具体的法规意见时,要尽量选择与法规草案相关或者密切关联的代表,便于代表发挥各自优势和特长,提出切实可行的意见和建议。三是要善于借助第三方力量。王玺玉强调,去年底,全国人大常委会出台了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,对现行立法工作机制进行了补充和完善。我们一定要结合实际,抓好贯彻落实。比如,对一些专业性比较强的法规,可以委托大专院校、科研机构、专家学者起草,引入竞争机制,优化制度设计,提高起草质量;对一些社会关注度高的法规,在实施后可委托第三方进行评估,客观全面地听取各方面的意见,为进一步修改完善法规提供依据。

坚持党的领导,切实做到依法立法、科学立法、民主立法,是我们做好新时代地方立法工作的法宝。只有牢记这个法宝,并把它贯彻落实到立法工作的全过程和各方面,才能立出适合新时代新要求的法,立出让人民群众满意的法。

(《人民之声报》2017年第78期 二版)

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